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    慶祝建黨100周年 ? 23個中央一號文件背后 | 統籌城鄉發展,推動農民市民化——2010年中央一號文件出臺背后

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    慶祝建黨100周年 ? 23個中央一號文件背后 | 統籌城鄉發展,推動農民市民化——2010年中央一號文件出臺背后

    發布日期:2021-08-20 作者: 點擊:

    慶祝建黨100周年 ? 23個中央一號文件背后 | 統籌城鄉發展,推動農民市民化——2010年中央一號文件出臺背后

    來源:《中國發展觀察》2021年第14期、孔見三農(微信) 作者:馬玉榮

    隨著改革開放取得巨大成就以及隨之出現的城鄉差距拉大等問題,人們愈來愈認識到,不能再走就“三農”抓“三農”的老路子。解決“三農”問題,必須統籌城鄉發展,以城帶鄉、以工促農、城鄉互動、協調發展。

    2010年1月31日,當年的中央一號文件《關于加大統籌城鄉發展力度進一步夯實農業農村發展基礎的若干意見》發布。統籌城鄉發展,是黨的十六大即已提出的大政方針,但在中央一號文件的標題里卻是首次使用。統籌城鄉發展怎么干?實踐中,農民工問題成為統籌城鄉發展突破口,逐漸打破城鄉二元戶籍制度,促進了新生代農民工市民化。

    縮小城鄉差距,統籌城鄉發展接續發力

    2002年11月召開的中共十六大提出:“統籌城鄉經濟社會發展,建設現代農業,發展農村經濟,增加農民收入,是全面建設小康社會的重大任務?!边@是我們黨首次提出以統籌城鄉發展為手段解決農業農村農民問題,反映了黨對“三農” 問題認識的深化和執政理念的轉變,由此走出“工業優先、城市偏向”的二元思維慣性,我國經濟社會進入統籌城鄉發展的歷史階段。

    中國人民大學農業與農村發展學院教授、中國合作社研究院院長孔祥智接受《中國發展觀察》記者采訪時,梳理了十六大以來統籌城鄉發展的政策演進過程:繼十六大提出統籌城鄉經濟社會發展戰略后,2005年10月,十六屆五中全會提出“扎實穩步推進新農村建設” 的歷史性任務;2007年10月,十七大首次提出城鄉經濟社會發展一體化理念,要求“建立以工促農、以城帶鄉長效機制,形成城鄉經濟社會發展一體化新格局”;2012年11 月,十八大提出工業化、信息化、城鎮化、農業現代化“四化”同步發展;2013年11月,十八屆三中全會提出“健全體制機制,形成以工促農、以城帶鄉、工農互惠、城鄉一體的新型工農城鄉關系,讓廣大農民平等參與現代化進程、共同分享現代化成果”。

        孔祥智說,城鄉統籌和城鄉發展一體化是遞進關系,既體現了不同時期的執政理念,又蘊含著執政理念形成背后城鄉關系的變化。在上述執政理念的主導下,中央和各地方政府實施了一系列有利于城鄉關系改善的農業農村農民政策,從而有了農業農村發展的黃金時期。

    國務院發展研究中心產業經濟研究部副部長許召元對《中國發展觀察》記者分析了2010年一號文件出臺的時代背景。2010年前后,中國經濟發展有幾大變化: 

    一是工業化進程加快。我國經濟發展取得較大成就,特別是工業快速發展。2010年中國GDP總量首次超過日本,成為全球第二大經濟體,國家有了更多財力支撐,為廣大群眾提供社會保障。

    二是2008年國際金融危機沖擊,凸顯了新生代農民工問題。危機后沿海一些外向型企業國際訂單驟減,出現大批工人下崗失業的短期現象,引發部分農民工在城里沒有工作、但又回不去農村等社會問題。

    三是新生代農民工比重提高。改革開放以后,經過二三十年發展,很大一部分傳統農民工葉落歸根回到農村,在城市特別是沿海地區,新生代農民工已占較大比重。如果不妥善解決新生代農民工問題,可能會對經濟社會的發展產生影響,對這部分人正常的生活工作也有沖擊。

    四是城鄉公共事業發展的差距縮小。促進基本公共服務均等化持續推進,加力解決農民工問題,促進城鄉統籌發展。

    孔祥智坦言,當時的城鄉差距表現在多個方面,如社會保障、公共服務等。2010年以來,甚至追溯到2006年以來,歷年中央一號文件都致力于縮小城鄉差距,只是側重點有所不同。

    2010年一號文件在序言部分提出了五個“把”:把統籌城鄉發展作為全面建設小康社會的根本要求,把改善農村民生作為調整國民收入分配格局的重要內容,把擴大農村需求作為拉動內需的關鍵舉措,把發展現代農業作為轉變經濟發展方式的重大任務,把建設社會主義新農村和推進城鎮化作為保持經濟平穩較快發展的持久動力。長期從事“三農”工作、參與新世紀以來7個中央一號文件起草的中央農村工作領導小組原副組長、辦公室原主任陳錫文說,這五個“把”, 是從全局高度來提的,也是今后一個時期“三農”工作的努力方向。

    中國人民大學農業與農村發展學院教授程國強也曾多次參加中央一號文件起草工作,他在接受《中國發展觀察》記者采訪時說,2010 年一號文件的政策亮點較多,最關鍵的體現是把統籌城鄉的立足點放在支持“三農”發展上,著力推動資源要素向農村配置。

    “三個優先”:在國家投入上,財政支出優先支持農業農村發展,預算內固定資產投資優先投向農業基礎設施和農村民生工程, 土地出讓收益優先用于農業土地開發和農村基礎設施建設。2009年, 中央財政“三農”預算支出7161億元,其中用于農業生產的2642億元, 用于農民“四補貼”的1230億元,這兩項共計3800多億元,約占中央財政“三農”預算總支出的一半。

    “三個措施”:在金融支持上,大力開展農業開發和農村基礎設施建設中長期政策性信貸業務, 建立農業產業發展基金,擴大政策性農業保險品種和區域覆蓋范圍。

    “三個擴大”:在農業補貼上,擴大良種補貼的范圍,擴大農機補貼的資金規模,擴大整個補貼政策的受益范圍。

    “三個亮點”:在基礎設施建設上,推動建材下鄉和農村危房改造,實施新一輪農村電網改造升級工程,擴大村級公益事業建設一事一議財政獎補實施范圍。

    “三個促進”:在推進城鎮化上,促進有條件的農民進城落戶并享有當地居民同等權益,促進有條件的城市把農民工納入城鎮住房保障體系,促進農村新成長勞動力提高就業創業技能。 

    以改革促統籌,重慶成都率先試驗

    2007年6月7日,經國務院同意,國家發展改革委下發《關于批準重慶市和成都市設立全國統籌城鄉綜合配套改革試驗區的通知》。通知要求成都市和重慶市大膽創新,盡快形成統籌城鄉發展的體制機制,促進城鄉經濟社會協調發展,為推動全國深化改革,實現科學發展與和諧發展,發揮示范和帶動作用。2009年1月20日,國務院還出臺《關于推進重慶市統籌城鄉改革和發展的若干意見》。

    四川省社會科學院農村發展研究所虞洪研究員對《中國發展觀察》記者表示,回顧成都和重慶兩地統籌城鄉發展的做法,概括起來主要是“六個一體化”、“三個集中”和“四大基礎工程”。在探索試驗過程中,以產權制度改革為核心,以集體土地的合法流轉為突破,以創新基層治理機制為抓手。

    虞洪說,成都市統籌推進“六個一體化”,包括城鄉規劃一體化、產業發展一體化、基礎設施一體化、市場體制一體化、公共服務一體化、管理體制一體化。比如,成都不斷推動城市的基礎設施建設和公共服務向農村延伸,將城鄉基礎設施和公共服務進行一體化統籌考慮。2008年11月,該市出臺了《關于深化統籌城鄉進一步提高村級公共服務和社會管理水平的意見(試行)》,每個村都有不低于20萬元的村級公共服務和社會管理資金,并且建立起高于同期財政經常性收入增長幅度的制度性增長機制。明確“以2008年為基數,各級政府每年新增的公共事業和公共設施建設政府性投資主要用于農村公共事業和公共設施建設,直至城鄉公共服務基本達到均等化”。

    虞洪介紹,村里的醫療、衛生、養老等公共服務,都可以從公共服務和社會管理資金中開支,包括一些小型的公共基礎設施建設, 采取一事一議方式,有使用規則。政府撥付的資金不再采用招投標形式一個一個項目來審,由村莊在使用權限范圍內按照規則使用。通過這種方式,農村基礎設施、公共服務、社會管理都得到了很大提升, 相對來說縮小了城鄉之間的差距。

    成都的“三個集中”是指工業向集中發展區集中、農民向城鎮和新型社區集中、土地向適度規模經營集中。虞洪說,土地向適度規模經營集中,與推進土地流轉、培育新型農業經營主體是一體的。因為農民要轉變居住方式,生產方式也要轉變。否則,兩者就會形成矛盾。成都考慮到這一問題,將人和地的關系一塊調整。

    虞洪闡釋說,家庭聯產承包責任制實施以后,一家一戶自己經營自己的地,基本上固化在土地上。早些年就有人研究農村剩余勞動力,或者叫“隱形失業”問題。上世紀八九十年代,四川農民開始外出務工,收入來源隨之發生變化, 從第一產業收入為主,變為二、三產業收入為主。這時候,一部分農民是兼業化,一邊上班,一邊務農,還有一部分人的土地要流轉出去,放開手腳到城里面務工經商。這就需要人地關系同步調整,采取不同的路徑:有的農戶就地集中居住,有一定經濟條件的農戶到城鎮買房。

    我國通過設立統籌城鄉綜合配套改革試驗區,探索戶籍制度改革、推進城鄉基本公共服務均等化等具體做法,為頂層設計提供了地方實踐源泉。在總結吸納各地改革經驗的基礎上,2010年一號文件提出統籌城鄉發展的五方面措施:一是健全強農惠農政策體系,推動資源要素向農村配置;二是提高現代農業裝備水平,促進農業發展方式轉變;三是加快改善農村民生,縮小城鄉公共事業發展差距;四是協調推進城鄉改革,增強農業農村發展活力;五是加強農村基層組織建設,鞏固黨在農村的執政基礎。

    2010年是“十一五”的最后一年,是奪取應對國際金融危機沖擊新勝利、保持經濟平穩較快發展的關鍵一年,必須確保糧食生產不滑坡、農民收入不徘徊、農村發展的好勢頭不逆轉。許召元認為,如果沒有黨的堅強領導,我們很難實現這樣的統籌協調發展。比如南美一些國家,在相近的發展階段,大量農民涌進城市沒有工作,又失去了其在農村的根基,出現了城市貧民窟等問題。

    農民工市民化:統籌城鄉改革發展的突破口

    推進城鎮化發展的制度創新,是2010年一號文件的一大亮點。文件明確提出,當前和今后一個時期內,我國將積極穩妥推進城鎮化, 提高城鎮規劃水平和發展質量,把中小城市和小城鎮發展作為重點;還提出深化戶籍制度改革, 加快落實放寬中小城市、小城鎮特別是縣城和中心鎮落戶條件的政策,促進符合條件的農業轉移人口在城鎮落戶并享有與當地城鎮居民同等的權益。

    陳錫文在2010年2月1日國務院新聞辦新聞發布會上解讀一號文件時說,改革開放以來,中國城鎮化取得了巨大的成就,但是也存在兩個突出問題:首先是城鎮化的發展偏重于沿海發達地區的大城市、特大和超大城市的發展,忽視了中小城市和小城鎮的發展。其次是在城市化過程中,比較注重城市規模的擴大和城鎮建設的美化,但是沒有為農民真正轉為市民提供更多的機會。

    我國改革開放以后,農民工成為經濟社會發展的一個重要現象。農民工外出進城后,不愿意回到農村,但戶口仍在農村,不能在城市定居,無法享受城市的社會保障, 因此帶來很多社會問題和矛盾。傳統意義上的農民工有從事農業的技能基礎,只是到非農行業就業。2010年中央一號文件首次提到“新生代農民工”概念,指的是以“80 后”“90后”為代表的新一代農民工,他們在1.5億外出農民工中約占60%。清華大學“新生代農民工研究”課題組2012年的研究發現, 新生代農民工中,44.0%的人完全沒有務農經歷,44.1%的人偶爾務農,經常務農的比例只有11.9%。通過提高社會保障水平、深化戶籍制度改革等措施,解決農民工權益保障問題,成為統籌城鄉改革發展的突破口。

    早在2006年3月,國務院就曾發布《關于解決農民工問題的若干意見》,要求各地切實解決農民工面臨的工資偏低,被拖欠現象嚴重;勞動時間長,安全條件差;缺乏社會保障,職業病和工傷事故多;以及培訓就業、子女上學、生活居住等方面存在的諸多問題。

    社會保障是實現農民市民化、推進城鎮化的難點和關鍵點。以前,城鎮和鄉村居民的社會保障有較大差異,主要體現在“五險一金”、義務教育、醫療等方面。2010年中央一號文件從多方面入手,著力提高流動人口、弱勢群體的社會保障和公共服務水平。令許召元感觸較深的有:一是國家在農村地區的教育、特別是關愛留守兒童方面,投入了大量財力物力和精力,包括改善農村學校條件、提高農村教師待遇等;二是加強對農村醫療保障的支持,包括投資建設鄉村醫療室等,提高農村醫療服務水平;三是對農村60歲以上老人提供基本養老保險等。同時,各地采取的一項重要政策措施是,讓具備落戶能力特別是有落戶意愿的流動人口在城鎮落戶,為流動人口逐步提供基礎的公共服務和社會保障。

    孔祥智接受采訪時表示,2008 年10月召開的十七屆三中全會在保障農村勞動力外出就業權益方面具有里程碑意義。全會提出統籌城鄉勞動就業,加快建立城鄉統一的人力資源市場;加強農民工權益保護,逐步實現農民工勞動報酬、子女就學、公共衛生、住房租購等與城鎮居民享有同等待遇;統籌城鄉社會管理,推進戶籍制度改革,放寬中小城市落戶條件,使在城鎮穩定就業和居住的農民有序轉變為城鎮居民;等等。2013年11月,十八屆三中全會進一步提出推進城鄉要素平等交換和公共資源均衡配置、推進農業轉移人口市民化等若干具體要求和舉措,其中明確提出保障農民工同工同酬,改革城鄉不平等的就業和勞動報酬制度。加上前述城鄉居民在醫療保險、養老保險等方面的接續改革政策,農民外出就業的權益得到越來越充分的保障。

    實際上,農民工市民化涉及的核心是成本負擔問題。許召元曾在2013年與時任國務院發展研究中心農村經濟研究部研究員金三林共同執筆《農民工市民化的成本測算》課題報告。報告認為,農民工要能夠享受到沒有歧視、沒有差別、也沒有特別照顧的基本公共服務待遇,而政府部門需要提供各項公共服務的支出。報告測算提出,一個農民工市民化的成本為8萬元。

    為城鄉融合奠定基礎, 未來邁向高質量發展

    “ 白天當農民、晚上當市民”,記者在山東壽光市洛城街道屯西村調研時,目睹農民過上了令人羨慕的“兩棲”生活,感受到城鄉之間和諧的氛圍。

    程國強對《中國發展觀察》記者總結了近年來城鄉統籌發展的成效:一是從城鄉統籌發展到城鄉發展一體化,再到現在的城鄉融合發展,已經搭建了一個促進城鄉融合發展的制度框架,也正在形成城鄉融合發展的體制機制。二是城鄉公共服務的差距在縮小。數據顯示,1978年,我國城鎮人均可支配收入和農村居民人均純收入之比為2.57:1,1983年下降到1.82:1, 但1986年又達到了2.13:1,此后一直呈上升趨勢1999年達到2.65:1。到了2020年,我國城鄉居民之間不僅收入的相對差距在縮小,而且城鄉居民人均可支配收入絕對差距為26703元,比上年減少365 元。三是基礎設施建設成效顯著, “十三五”期間中央加大對農村基礎設施投入力度,農村基礎設施的短板正在逐步補齊。

    “應該說,2010年關于城鄉統籌發展的中央一號文件,為后面形成的城鄉融合發展奠定了基礎,為農村同步實現小康社會奠定了政策和制度基礎?!?nbsp;

    許召元分析了城鄉統籌進展比較快的幾個方面:一是養老保險。事實上有些農民工這方面的意識不太強,但是國家一直在持續推動這項工作。二是義務教育。我國很早就在推進義務教育均等化,縮小城鄉教育差距。三是一些經濟發展領先、財政負擔能力較好的地方,加快推進城鄉公共服務一體化,比如浙江嘉興,已經取消了農村戶口的概念,不再區分農村戶口和城鎮戶口,把農村公共服務保障和城鎮公共服務保障統稱為城鄉居民公共服務保障。

    孔祥智表示,總體上看,黨的十六大以來,中央“三農”政策從城鄉統籌到城鄉一體化,再到十九大提出的城鄉融合,既反映了我國經濟實力的變化,更反映了黨的執政理念的變化。從“補農”到“富農”再到“強農”,盡管農業作為一個產業在國民經濟中所占的比重逐漸縮小,目前僅為8%左右,但農業的基礎地位越來越穩固,農業對國民經濟其他部門的支撐作用越來越大。因此,回顧十六大以來城鄉統籌發展政策,包括脫貧攻堅,國家在財力上支持農業農村發展的同時,也為其他產業以及國民經濟的整體發展奠定了基礎。

    孔祥智說,從“十四五”時期看,真正融入城鎮的主體是“新時代農民工”,即1980年代出生、40 歲以下的農民工,約1.5億人。這些農民工和60、70年代出生的農民工不同,他們的定居點大都不會在農村,而是會在城市定居。那么,怎樣設計一套政策體系,鼓勵、方便他們在城市定居,就是當下農村政策、城市政策的著力點。在農村, 主要要考慮他們名下的承包地、宅基地如何退出,在退出時要有一定的資金補償,作為他們在城市定居的初始資金;在城市,要考慮子女上學、公租房、安居房等問題,降低他們的生活成本,使這1.5億人能夠盡快適應城市、留在城市。

    此外,許召元建議,進一步協調推進城鄉改革,增強農業農村的發展活力,推進城鎮化發展制度創新。在他看來,推進農民工市民化、推動農村一億人落戶的政策,包括各個地方的落戶門檻和基本公共服務均等化已經取得很大進展,但要完全解決問題,還需要更多的政策舉措,可以在以下幾個方面加強: 

    第一,從根本上促進城鄉統籌發展,還是要尊重、遵循經濟發展的規律。

    第二,發揮各個地區的比較優勢,讓有更大經濟增長潛力的地方有更好的發展,同時也能發揮吸納就業、吸納人口的作用,讓流動人口和農村居民更好地分享經濟發展的成果。

    第三,進一步提升城鎮化質量,特別是穩定就業支撐的能力。

    通過這些方面,不斷提升我國城鄉統籌發展的層次、質量和水平,促進經濟社會高質量發展。

    文章來源:《中國發展觀察》2021年第14期


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